von Dr. Armin König
Das Öffentlichkeitsprinzip in Stadt- und Gemeinderäten als Fundament der kommunalen Demokratie
»Der Gemeinderat beschließt in Sitzungen.« (§38 Kommunalselbstverwaltungsgesetz KSVG)
Ratssitzungen sind ein wesentlicher Teil der kommunalen Selbstverwaltung und damit fundamental für die lokale Demokratie. Das ist Verfassungsrecht, garantiert durch Art. 28 des Grundgesetzes. Demnach haben die Gemeinden das Recht, »alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln.« (Art. 28, Abs. 2, Satz 1). Dass dies schon lange nicht mehr der Fall ist und dass dies ein signifikanter Verfassungsverstoß ist, soll an dieser Stelle nicht weiter ausgeführt werden. Immerhin widmen sich die Verfassungsgerichte des Bundes und der Länder inzwischen intensiver der Garantie dieser verfassungsrechtlich garantierten kommunalen Selbstverwaltung. Dies ist ein Grundpfeiler der Demokratie in Deutschland und keineswegs eine regionale Nebenangelegenheit, wie es viele Bundes- und Landespolitiker immer noch suggerieren. Das gilt insbesondere für die rechtswidrige Nichtbeachtung der finanziellen Ausstattung der Kommunen und des Konnexitätsprinzips.
Nur zur Erinnerung: »Die Gewährleistung der Selbstverwaltung umfasst auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung; zu diesen Grundlagen gehört eine den Gemeinden mit Hebesatzrecht zustehende wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle.« (Art 28 GG, Abs. 2, Satz 3)
»In Sitzungen« entscheiden die Organe Gemeinderat und Bürgermeister über Selbstverwaltungsangelegenheiten der Gemeinde (der Stadt).
Sie repräsentieren das Volk, von dem laut Verfassung alle Staatsgewalt ausgeht (Art. 20 GG, Abs. 2). »Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt.« (Art. 20 GG, Abs.2, Satz 2)
Damit aber die Bürgerinnen und Bürger diese Entscheidungen der von ihnen gewählten kommunalen Selbstverwaltung nachvollziehen können, sind Ratssitzungen immer öffentlich, sofern nicht gravierende Argumente dagegensprechen. (§ 40 KSVG).
Öffentlichkeit ist konstituierend für die Demokratie. Das gilt auf allen Ebenen. Das Grundgesetz spricht zwar nicht ausdrücklich von »Öffentlichkeit« als eigenständigem Verfassungsprinzip. Verfassungsdogmatisch ist Öffentlichkeit jedoch im Demokratieprinzip angelegt. Öffentliche Sitzungen von Gemeinderäten sind daher kein bloßes Organisationsrecht, keine Angelegenheiten einer internen Geschäftsordnung, wie es viele Bürgermeister und Gemeinderäte immer noch verstehen, sondern Ausfluss des Demokratieprinzips. Das Volk muss dem Bürgermeister, der Bürgermeisterin und dem Rat und der Verwaltung in die Karten, in die Akten, in die entscheidungserheblichen Daten schauen können.
Da herrscht noch massiver Nachholbedarf.
Das bedeutet, dass die Sitzungen für jedermann frei zugänglich sein müssen, soweit das Gesetz oder die Geschäftsordnung keine Ausnahmen vorsieht. Das bedeutet auch, dass es keine Zugangshindernisse geben darf.
Öffentlichkeit bedeutet:
– Ort und Zeit der Sitzung müssen rechtzeitig bekannt gemacht werden.
– Die Tagesordnung muss öffentlich zugänglich sein.
– Die Presse und interessierte Bürger:innen müssen im Vorfeld über Inhalte informiert sein.
– Zugang darf nicht willkürlich oder faktisch ausgeschlossen werden – z. B. durch unübliche Uhrzeiten oder fehlende Sitzplätze.
Die Gerichte fordern ausdrücklich, dass breite Teile der Bevölkerung – auch Berufstätige – zumutbar teilnehmen können (OVG Saarland, 1993).
Öffentlichkeit ist keine Modeerscheinung des Social-Media-Zeitalters, in dem Privates und Öffentliches zunehmend verschwimmen, weil die Akteure selbst Grenzen aufgehoben oder verwischt haben. Öffentlichkeit ist auch kein Phänomen der Moderne (Willy Brandt: »Mehr Demokratie wagen«).
Dass Öffentlichkeit ein enormes politisches Potenzial hat und dass sie für eine Demokratie zwingend notwendig ist, ist seit den Regierungszeiten der Griechen und der Römer Allgemeingut. Seit dieser Zeit fürchten Herrschende die Öffentlichkeit. Sie haben zur Abschottung dem Öffentlichkeitsprinzip die »Vertraulichkeit der Verwaltung« und die so genannte »Amtsverschwiegenheit« entgegengesetzt. Das waren schon immer Macht- und Herrschaftsinstrumente – daher der Begriff »Herrschaftswissen«. Wer Herrschaftswissen bunkert, ist gegenüber dem gemeinen Volk, das unter dem Schleier des Nichtwissens gefangen ist, oder gegenüber Kritikern und Konkurrenten klar im Vorteil.
Transparenz ist vielen Herrschenden und Beamten bis heute ein Dorn im Auge.
Deshalb schreibt § 40 Abs. 1 des Kommunalselbstverwaltungsgesetzes (KSVG) im Saarland – wie viele Kommunalverfassungen in Deutschland – vor: Sitzungen des Gemeinderats sind öffentlich. Nur wenn das öffentliche Wohl oder berechtigte Interessen Einzelner berührt sind, darf die Öffentlichkeit ausnahmsweise, begründet und überprüfbar ausgeschlossen werden.
Die Grundlage für das Öffentlichkeitsprinzip der Parlamente und der Gemeinderäte (die keine Parlamente sind!) ist Artikel 20 Absatz 2 des Grundgesetzes: „Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus.“
Dass ohne Transparenz keine demokratische Kontrolle möglich ist, versteht sich. Auch Teilhabe ist ohne Öffentlichkeit nahezu ausgeschlossen. Das aber bedeutet:
Erst Öffentlichkeit verschafft und garantiert vollständige demokratische Legitimation. Die Sitzungsöffentlichkeit ist damit als Ausfluss des Demokratieprinzips fundamental für das Funktionieren der Demokratie auf allen Ebenen.
Umso kritischer sind die gesetzlichen Bestimmungen zu sehen, nach denen die Öffentlichkeit ausgeschlossen und die Medienöffentlichkeit eingegrenzt oder verhindert wird.
Durch diese Ausnahmetatbeständen wird dem Missbrauch Tür und Tor geöffnet.
Fehlende Öffentlichkeit kann zur Rechtswidrigkeit oder Nichtigkeit von Beschlüssen führen – muss es aber nicht, weil es diese höchst problematischen Verhinderungstatbestände gibt.
Pressefreiheit braucht Zugang zu Informationen
Nach Artikel 5 des Grundgesetzes hat die Presse das Recht, sich aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu unterrichten. Dazu gehören auch Unterlagen öffentlicher Ratssitzungen.
Informationsfreiheit ist die Grundlage für kritischen, unabhängigen Journalismus.
Verweigert die Verwaltung der Presse oder Öffentlichkeit den Zugang zu Informationen oder Tagesordnungen, behindert sie die Pressefreiheit – und schränkt die Meinungsbildung der Bevölkerung ein. Dagegen können Medien klagen.