WEM GEHÖRT DIE STADT UND WER REGIERT SIE?
Eine alte Frage hat neue Aktualität gewonnen: Wem gehört die Stadt und wer regiert sie? Besonders laut wurde sie beim Projekt Stuttgart 21 gestellt. Die Bürger erreichten mit einer ungewöhnlich intensiven und innovativen Proteststrategie ein Schlichtungsverfahren, das ein absolutes Novum in der deutschen Verwaltungsgeschichte darstellte. Ein bereits planfestgestelltes Bauprojekt wurde in fernseh- und internetöffentlicher Diskussion neu aufgerollt und diskutiert. Die baden-württembergische Landesregierung, die Verwaltung der Landeshauptstadt Stuttgart, Vertreter des Rates und insbesondere die Deutsche Bahn wurden durch die Bürger an den Verhandlungstisch gezwungen und mussten in einem transparenten Verfahren Pläne offenlegen und erläutern. Zeitweise stand das Projekt S 21 auf der Kippe. Am Ende des Verfahrens war von einem Paradigmenwechsel die Rede, Schlichter Heiner Geißler sprach vom Ende der Basta-Politik.
Wem gehört die Stadt und wer regiert sie? Das ist eine Frage von Macht, Herrschaft und Kontrolle, von Geld und Einfluss, vom zunehmenden Unbehagen der Mittelschicht an einer Kommerzialisierung des öffentlichen Raums, in der Ableger großer Konzerne die kleinen Einzelhändler verdrängen – private Geschäftsinhaber, die die Stadt und ihre Viertel über Jahre und Jahrzehnte prägten, die ihre Charakter und ihre Originalität verliehen haben, allen Schwächen und Eigenheiten zum Trotz.
Doch Originalität ist ausverkauft. Es herrschen Uniformität und Konformitätsdruck in den „Konsumrennstrecken“ (Durth 1977: 143) der Fußgängerzonen mittelgroßer deutscher Städte, denen es bisher noch relativ gut ging. Der Weg ist auch hier vorgezeichnet: Erst verschwindet die Originalität, dann die Attraktivität und schließlich endet alles in Banalität. Die kleinen Städte und mittleren Gemeinden verlieren schon jetzt Kaufkraft und Anschluss. Die Stadtzentren sind fremdbestimmt. Nicht selten haben Fondsgesellschaften in der Schweiz, Irland, Australien und anderswo das Sagen, wenn es um Renditeobjekte deutscher Städte geht. Die Globalisierung ist längst Alltag auf dem Markt der großen Gewerbeimmobilien.
Die City ist fremdbestimmt, Macht, Herrschaft und Kontrolle, Geld und Einfluss haben mit den Stakeholdern der Städte nichts mehr gemein. Wo keine persönliche Verantwortung mehr erkennbar ist, entstehen Problemzonen, die dem Abstieg preisgegeben sind.
Waren es in den 1970er und 80er Jahren die Linken, sind es heute die Strukturkonservativen, die aufbegehren, die bedrängten Mittelschichtler, die klassischen Marktwirtschaftler, die sich bedroht fühlen (und es auch sind) im Verdrängungswettbewerb auf übersättigten Märkten. Porter hat die Mechanismen dieses Konkurrenzkampfs treffend beschrieben (Porter 1999). Es ist ein nahezu aussichtloser Kampf: Lokale Identität hat keine Chance gegen fremdes Kapital, wenn um die Erfüllung des Attraktivitätsparadigmas konkurriert wird.
Wenn Investoren und Projektentwickler „Vollsortimenter“ und „Fachmärkte“ ins Spiel bringen, mit Lockbegriffen wie „Kaufkraftstärkung“, „Magnetwirkung“ und „Arbeitsplätze“ jonglieren, geben Verwaltungen und Räte die letzten Reste von Macht aus der Hand, die ihnen das Planungsrecht eigentlich bietet.
So wurde es möglich, dass allgegenwärtige Investoren und Projektentwickler gegen jede ökonomische Vernunft immer neue Flächen in Beschlag nahmen, um bei geringen Margen mit großen Flächenzahlen die Rendite zu erwirtschaften, die trotz schwacher Märkte Gewinne garantierten. Man beeindruckte internationale Fonds mit schierer Flächengröße, nach der Funktionsfähigkeit der Konzepte wurde kaum gefragt. So werden schon jetzt die Leerstände von morgen produziert, nur weil die Hypertrophie des Systems nicht zu stoppen ist. Bezeichnenderweise bezeichnet Hypertrophie in der Biologie die „übermäßige Vergrößerung der Pflanzenteile, meist durch Einwirkung tierischer oder pflanzlicher Parasiten, z.B. bei vielen pflanzlichen Gallen“. (Meyers Lexikon online)
Dass das „neue Unbehagen der Mittelschicht“ und ihre Angst vor dem Abstieg nicht nur von den Medien thematisiert wird, sondern zunehmend auch von der Politikwissenschaft, überrascht nicht. Denn als „bedrängt“ wird die Mittelschicht nicht nur in den USA wahrgenommen – und dies in der Regel von Korrespondenten europäischer Zeitungen (Weltwoche, FAZ 2008). Auch in Deutschland ist das Thema virulent. Udo di Fabio spricht vom „bedrängten Drittel“ (FAZ Nr. 251 v. 28.10.2006) der Dreidrittel-Gesellschaft, Torsten Hänel von der verunsicherten Mittelschicht (Hänel 2008: 19), Fabian Virchow von „Verunsicherungen in den Lebensverhältnissen“ (Virchow 2007: 216) der Mittelschicht.
Für die „Wirtschaftswoche“ (Wiwo) ist das Mittelschichtsproblem global akut, weil die „Finanzkrise weltweit Vermögen und Vorsorge zerstört“ (Wiwo 15/2009 Titel). Die Zeitschrift spricht deshalb von der „Enteignung der Mittelschicht“ (Wiwo 15/2009). Tichy warnte in diesem Zusammenhang vor der „Wut der Bürger“ (Tichy 2009: 5) – ein Jahr später war der Begriff „Wutbürger“ das Wort des Jahres 2010, auserkoren von der Gesellschaft für Deutsche Sprache. : „Denn weltweit geht unter, was die Mittelklasse angespart hat: Das Eigenheim verfällt im Wert ebenso wie die Aktien“ (Tichy 2009: 5). An den Folgen der Finanzkrise leiden nach Ansicht Tichys weltweit unterschiedlichste Schichten, Klassen, Gruppen:
„Es trifft die Rentner in Florida, die den Golfplatz gegen einen Billigjob bei McDonald’s tauschen müssen, um sich über Wasser zu halten, nachdem ihre Depots ausradiert wurden. Es trifft die aufsteigende Mittelklasse am Perlflussdelta, der Fabrik der Welt, die erstmals in der Geschichte Chinas menschenwürdige Wohnung, Versorgung und bescheidenen Wohlstand erworben hat – und jetzt ihre Aufstiegspläne durch eine ganz neue Art der Kulturrevolution durchkreuzt sieht. Es trifft die neuen Mittelschichten in Osteuropa die aus den Ruinen des Sozialismus demokratische und lebenswerte Städte aufgebaut haben.“ (Tichy 2009: 5)
Noch treffe es die deutsche Mittelschicht nicht so hart, weil sie stärker auf konservative Geldanlagen wie Sparbuch und Bausparvertrag gesetzt habe und weil durch Kurzarbeit fürs Erste Massenentlassungen vermieden worden seien.
„Die Zeit“ beschreibt die Situation kritischer: „Die Angst geht um“ (Faigle 2008) heißt es dort. Ihr Befund: „Die Mittelschicht in Deutschland wird dünner, zeigt eine neue Studie. Das Risiko abzusteigen, ist gewachsen. Dramatischer aber ist: Der Aufstieg von unten gelingt immer seltener“.
Bei der genannten Studie handelt es sich um eine Analyse des DIW Berlin unter dem Titel „Schrumpfende Mittelschicht – Anzeichen einer dauerhaften Polarisierung der verfügbaren Einkommen?“ (Grabka/Frick DIW 10/2008). Anhand des Soziooekonomischen Panels SOEP stellen Grabka/Frick fest, dass der Einkommenszuwachs der deutschen Bevölkerung zwischen 1992 und 2006 sehr unterschiedlich ausgefallen ist: „Die Einkommen der oberen Hälfte der Einkommensbezieher sind schneller gewachsen als die der unteren Hälfte, das heißt, die Einkommensungleichheit hat zugenommen.“ (Grabka/Frick 2008: 102)
Es hat sich Gravierendes verändert in Deutschland, nicht zuletzt durch den Druck der Globalisierung: „Auch ehemals gut situierte Personen, denen der Gedanke an einen möglichen Abstieg bisher fremd war, rutschen ab.“ (Faigle 2008). Immer mehr Mittelschichtler, die bisher im Fachhandel und in klassischen Einzelhandelsgeschäften eingekauft haben, weichen nun auf Discounter aus. Das hat Folgen für die Substanz der Städte.
Das Klientel des klassischen städtischen Einzelhandels schrumpft aus zwei Gründen: Die mittelständischen Kunden bleiben weg, weil sie billiger bei Aldi und Lidl einkaufen (müssen). Zum zweiten schrumpft die Kundenschicht aus natürlichen Gründen: Die im Wortsinn treuen alten Kunden sterben allmählich aus. So erodiert auch die Einkommensgrundlage des mittelständischen Einzelhandels. Jüngere Kunden sind oft mobiler. Sie kaufen nach Gelegenheit in der Stadt, beim Discounter, im Internet. Damit verliert die Stadt an Substanz.
Erschwert wird dies durch die rigorose Flächenpolitik von Projektentwicklern, deren Ziel vor allem darauf gerichtet ist, Verkaufsflächen mit großen Ankermietern an Fonds zu verkaufen und dabei eine hohe Rendite zu erwirtschaften. Dabei zählt oft nur die Hülle und nicht der Inhalt.
Pump-Uhlmann beschreibt als Musterbeispiel die „Privatisierung der Stadtentwicklung“ und das „zurückdrängen der Bürgerbeteiligung“ am Beispiel der „Schloss-Arkaden“ in Braunschweig, einem ECE-Prestigeobjekt (Pump-Uhlmann 2007: 179). Er spricht von der nicht ernst genommenen Sorge der Gewerkschaften und der Einzelhändler, „ein großer Teil der 10.000 innerstädtischen Arbeitsplätze im Einzelhandel werde durch das Großprojekt gefährdet“ (Pump-Uhlmann 2007: 181). Zudem berichtet er von einem wachsenden Widerstand in „großen Teilen der Bürgerschaft“ (2007: 181).
Auch beim umstrittenen Projekt „Stuttgart 21“ spielt ECE eine maßgebliche Rolle – was offenbar von einem Teil der Bevölkerung zunächst gar nicht wahrgenommen worden war. Gerade die gigantische Dimension des geplanten ECE-Komplexes, der an die Stelle der bisher oberirdischen Gleisanlagen hat aber mit zu den Protesten, den Aversionen, aber auch zur Sturheit der Bahn und der Stadt geführt, weil es dabei um 3stellige Millionensummen geht. Kapital spielt die entscheidende Rolle und drängt die Planungshoheit der Kommunen in den Hintergrund.
Diese Entwicklung betrifft nicht nur große und mittlere Städte, sondern auch mittelgroße Gemeinden. Im saarländischen Illingen (18.000 Einwohner) ging Ende 2008 der Bürgermeister öffentlich „auf die Barrikaden“. In lokalen Medien wehrte er sich „gegen einen Westwall-Einkaufsbunker in der Illinger City“, die die nahe liegende und noch funktionierende Einkaufsstraße „platt mache“.
Große Malls und Einkaufscenter schwächen die Mittelschicht weiter und zerstören gewachsene Strukturen. Sie sind nicht nachhaltig und bringen den Kunden nur vordergründig Preisvorteile. Sind die Center erst einmal zu Monopolisten geworden, können sie auch die Preise diktieren. Walter Brune, einer der schärfsten Kritiker diese Malls und Center, spricht deshalb vom „Angriff auf die City“ (Brune et al 2006) durch Projektentwickler und von „Raubrittertum“ (Immobilienzeitung, Oktober 2006).
Mit den Folgen einer Erosion oder gar einer „Ausplünderung der Mittelschicht“ (Beise 2009) gewinnen die Fragen „Wem gehört die Stadt, wer regiert sie und wer sind die Verlierer?“ Systemrelevanz – auch und gerade im lokalpolitischen Bereich. So verweist Virchow auf die Gefahr, dass die einst bedeutungslosen und tabuisierten extremen Rechten daraus Kapital schlagen. Es gibt mittlerweile zahlreiche Städte, die damit negative Erfahrungen gemacht haben.
Es gibt zu denken, wenn erste Autoren von „Postdemokratie“ (Crouch 2008; Meyer 2008: 195-199; Jörke 2005) sprechen und damit Hinweise auf eine Erosion der Demokratie geben. Soziokulturelle Arrangements, die die Funktionsfähigkeit lokaler und regionaler Demokratie auf lange Sicht garantiert haben, lösen sich auf und erweisen sich als fragiler, als Politik und Wissenschaft erwartet haben.
Das neue Unbehagen der Mittelschicht gegen ökonomische Fremdbestimmung und Abhängigkeit von undurchschaubaren Konzerngiganten sollte deshalb von Politik und Wissenschaft ernst genommen werden.
Offensichtlich gibt es ernste Bedrohungen der Demokratie (Brodocz et al. 2008) durch ökonomische Faktoren und dabei insbesondere durch eine „Kolonialisierung der Politik durch die Ökonomie“ (Nonhoff 2008: 300; 304). Die macht der Mittelschicht offenkundig Angst. Als Gegenmittel sieht Nonhoff die „Teilhabergerechtigkeit in ihrer umfassenden Variante“ (Nonhoff 2008: 304).
Fatal wird es, wenn sich die Regierenden in Herrschaftsmanier über die berechtigten Interessen der Bevölkerung, insbesondere des staatstragenden Mittelstand, hinwegsetzen – einzig und allein, um Prestigeprojekte im Zusammenwirken mit PPP-Partnern zu realisieren, denen es in erster Linie um Rendite geht. Beispiele für dieses Zusammenwirken von Verwaltungen und Investoren gibt es viele in Deutschland. Man sieht es an den Ergebnissen der Stadtplanung und der Stadtgestaltung. Wer stärker die Wirtschaftskrise, je stärker die Konzentration im Einzelhandel, desto größer die Tendenz zur Verödung einstmals funktionierender Handelsquartiere. Die Bliespromenade in Neunkirchen ist ein Beispiel dafür. Mit dem Aus für „Sinn-Leffers“ stirbt auch die Promenade. Was bleibt ist das ECE-Saarpark-Center. Geschichten wiederholen sich überall in Deutschland.
Wer sind die Regierenden, die diese Verbindungen suchen und die sich am Ende von den Investoren regieren lassen?
Meine These: Es sind gutwillige Verwaltungen und ebensolche Räte, die aber die Gefahren solcher Pakte nicht erkennen. Die Verwaltungen gehen in guter Absicht PPP-Modelle mit Investoren ein, um dem Attraktivitätsparadigma zu genügen. In Zeiten massiv konkurrierender Kommunen finden Investoren-Konzepte Anklang, die „Kaufkraftstärkung“ auf Kosten anderer durch Attraktivierung und „Magnetwirkung“ versprechen. Da die Center auf den ersten Blick baulich attraktiv sind und neue Akzente setzen – zumeist mit Glas und Stahl und Beton -, finden sie bei den Entscheidern in Verwaltung und Politik auch dann Unterstützung, wenn Nachbarquartiere durch die direkte Konkurrenz noch unattraktiver wirken. Auf Dauer bleibt nur ein Sieger: Das Kapital. Es bleibt ohnehin nicht am Ort, sondern verflüchtigt sich in alle Welt in die Finanzkreisläufe von Fonds, Investoren und Investmentbanken.
Dass damit schon jetzt die Leerstände von morgen produziert werden, nimmt das Flow-Kapital in Kauf. Ein halbes Jahr nach Fertigstellung haben die Investoren ihre Objekte auf dem internationalen Markt verkauft. Sie sind dann anderswo mit ihren Attraktivitätsparadigmen unterwegs. Zurück bleiben mehr Verlierer als Gewinner.
Dass freie Marktwirtschaft so funktioniert, mag man akzeptieren oder kritisieren. Problematisch wird die Situation, wenn sich landeseigene Entwicklungsgesellschaften mit privaten Entwicklern zusammenschließen, um gemeinsame Sache auf dem Investmentimmobilienmarkt zu machen. Die LEGs gewinnen frisches Kapital, die Privaten erhalten in Zeiten des Vertrauensverlusts die gute Adresse der staatlich abgesicherten Gesellschaft privaten Rechts, in deren Aufsichtsräten Staatssekretäre und Minister sitzen, um Risiken zu minimieren oder im Zweifelsfall vom Steuerzahler abdecken zu lassen. Solche Modelle müssten wegen Irreführung der Kommunen und der Öffentlichkeit verboten werden. Wenn Landes(tochter)gesellschaften in profitheischender Weise Gemeinwohl und städtebauliche Qualität vernachlässigen, haben sie ihre Existenzberechtigung verwirkt.
Es ist an der Zeit, solche Modelle kritischer als bisher zu betrachten, weil sie ein Ungleichgewicht zwischen der städtischen Bevölkerung und ihren Repräsentanten einerseits und der geballten Macht von Staat und Kapital auf der anderen Seite schaffen.
Auch wenn es manchem Investor nicht gefällt: An partizipativer Stadtentwicklung führt gerade dort, wo Investoren auftauchen, kein Weg vorbei. Good local Governance bedeutet zwingend, dass die Bevölkerung an den Entscheidungen aktiv teilhaben muss.
„Was alle angeht, können nur alle lösen“, hat Friedrich Dürrenmatt geschrieben.
Sein Schweizer Schriftstellerkollege Max Frisch, von Beruf Architekt, hat die Lage sehr prägnant beschrieben: „Die Stadt nämlich (…) ist nicht die Angelegenheit der Städtebauer, sondern der Städtebewohner. Es ist nicht nur statthaft, sondern Zeitgenossenpflicht, dass sie sich zu Wort melden. Die Fehlleistung, die sich Städtebau nennen, beruht nicht auf einem Versagen der Techniker als Techniker, sondern auf einem Versagen der Laien; sie überlassen sich den Technikern. Nun ist es aber so: Die Aufgabe stellt der Laie, der Fachmann hat sie zu lösen. Oder so müsste es sein. Wir brauchen den Fachmann: aber als Fachmann auf einem Gebiet, als Architekt, als Konstrukteur, nicht als Ideologe, nicht als Entwerfer der Gesellschaft. Kommt es dazu, weil die Gesellschaft sich nicht selbst entwirft und den Fachmann nicht einsetzt als Diener der Gesellschaft, übernimmt er eine Verantwortung, die ihm nicht zukommt; er übernimmt sich.“ (Frisch 1966)
Ein halbes Jahrhundert später ist Frischs Aussage aktueller denn je. Es ist an der Zeit, am Ende der ersten Dekade des 21. Jahrhunderts wieder daran zu erinnern, dass die Bürger sich selbst aufgeben, wenn sie nicht bereit sind, sich in ihre eigenen Angelegenheiten einzumischen und mitzumischen. Das gilt in besonderem Maße für die bedrohte Mittelschicht, die über Jahre und Jahrzehnte die Stütze der europäischen Demokratie war. Es sind ja gerade nicht die Reichen und Elitären, die die Demokratie stabilisieren. Vielmehr entziehen sie ihr Substanz durch Kapitalflucht, Flucht vor der Verantwortung und einen geradezu unerträglichen Zynismus. Es waren verantwortungslose Millionäre und Milliardäre, die die Welt in der großen Finanz- und Wirtschaftskrise an den Rand des Kollabierens getrieben und sich dann mit Chuzpe und Ignoranz von jeglicher Schuld reingewaschen haben.
Das in der Vergangenheit oft geschmähte Bürgertum aber ist es, das die Demokratie aufgebaut und gesichert hat. Deshalb bleibt den Bürgern keine andere Wahl als in Zeiten der Krise den Karren aus dem Dreck zu ziehen und danach das Ruder nicht mehr aus der Hand zu geben.
Armin König